浅析审计复议中有争议的几个问题

　　审计复议制度在本质上是一种行政救济制度，具有行政性和准司法性，体现着行政性和司法性的统一，能够防止和纠正违法或者不当的审计具体行政行为，在保护公民、法人或者其他组织的合法权益，提高审计质量、维护审计权威、防范审计风险，促进审计机关依法行政等方面具有重要意义。近年来，随着被审计单位法律意识的逐步增强，审计执法力度的不断加大，审计复议案件数量逐年增加。实践中，由于对相关规定的理解不同，审计复议在有些具体问题上存在一些争议，不利于该项工作的顺利开展。本文试就相关争议问题作些浅析，以促进审计复议工作的规范进行。

审计复议申请人是否能够以口头方式提出审计复议申请

　　审计署《审计机关审计复议的规定》第八条规定：“申请人申请审计复议应当书面申请。申请人口头申请的，审计复议机关应当告知其以书面申请。”该条规定了审计复议提出方式，也为实践中审计复议能否以口头方式提出留下了争议隐患。有人据此认为，审计复议仅能以书面方式提出，申请人以口头方式提出的无效，应当不予受理。这种理解是片面的、错误的。这是因为：

　　第一，这种理解人为增加了审计复议的难度，与《行政复议法》确立的“便民”原则相违背，也从根本上有悖于该法保护行政相对人合法权益的立法精神。

　　第二，这种理解与《行政复议法》的有关具体规定不符。该法第十一条规定：“申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、理由和时间。”赋予了申请人以口头申请复议的权利。《审计机关审计复议的规定》对审计复议提出方式的界定不能与作为复议基本法的《行政复议法》相违背，否则根据《立法法》等规定则相关界定无效。

　　第三，这种理解十分片面。其实，全面理解《审计机关审计复议的规定》第八条，我们可以看到，该条只是根据审计复议申请人多为单位书面提出更有利于开展复议工作的实际，更加强调了书面提出方式，并未规定审计复议不能以口头方式提出，并未排斥口头提出方式。因而，审计复议可以以口头方式提出。

个人能否申请审计复议

　 《审计机关审计复议的规定》第三条规定：“被审计单位认为审计机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以依照有关法律、法规和本规定，向审计复议机关申请复议。”

　　第六条规定：“被审计单位申请复议时，该被审计单位是审计复议的申请人。”这些规定给个人能否申请审计复议问题留下了争议空间。根据上述规定，有人认为，审计复议的申请人只能是被审计单位而不能是个人，个人申请审计复议的应当不予受理。这种理解是错误的，其理由如下：

　　第一，这种望文生义、断章取义的理解，忽略了《审计机关审计复议的规定》和《行政复议法》之间的关系。根据《行政复议法》第二条、第五条、第六条等规定，“公民、法人或者其他组织”是行政复议申请人，有权在法定事由出现时申请复议。《审计机关审计复议的规定》是审计署的部门规章，其法律效力低于《行政复议法》，不能与该法关于个人有权申请复议的强制性规定相违背，《审计机关审计复议的规定》不能实际上也没有将“个人”排斥在审计复议申请人之外。《审计机关审计复议的规定》第三十二条便是明证，该条规定：“个人对审计机关作出的罚款不服的，按照有关法律、法规规定办理”，对个人不服审计机关罚款决定复议问题作了规定。由此可见，《审计机关审计复议的规定》尽管直面审计复议申请人主要是单位的现状，没有把个人不服罚款决定以外的其他审计具体行政行为的复议问题面面俱到地作出规定，但也并没有违反《行政复议法》，否定个人的复议申请权。

　　第二，审计执法过程中，很多审计具体行政行为，如审计人员向有关个人调查询问、对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为负有直接责任的主管人员和其他责任人员进行处理处罚等，都直接涉及个人，经济责任审计更是直接面对党政领导干部和国有及国有控股企业领导人员。当这些审计具体行政行为违法或不当时，上述个人依法有权申请复议保护自己的合法权益。因而，审计复议显然不能剥夺个人的复议权利，将个人排除在审计复议申请人之外。

　　第三，审计复议机关如果不允许个人申请复议将使自己处于不利地位。审计复议机关依法受理包括个人在内的申请人提出的复议申请是其法定义务，审计复议机关如果不依法受理个人提出的复议申请，就是行政不作为，上级审计机关可以责令其受理，或者在必要时直接受理，并追究有关责任。个人还可以以审计机关不作为侵犯其合法权益为由提起审计复议或者行政诉讼，使审计复议机关处于被动地位。
　　
审计复议机关如何确定审计复议受理日

　　审计复议受理日是审计复议程序中的基本时效期间，正确确定受理日对最终确定复议申请书送达被申请人期间、被申请人提交答复期间、审查审计具体行政行为依据期间、作出审计复议决定期间等具有决定意义。实践中有人认为，审计复议案件经审计复议机关审查确认决定受理之日是审计复议案件受理日，负责法制工作的机构收到复议申请书之日不是审计复议受理日。这种理解是错误的，也是有害的。

　　《行政复议法》第十七条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”审计署《审计机关审计复议的规定》根据该法，在第十五条中对审计复议受理期间作了相同规定。因而，除了不予受理或者应当由其他机关受理外，审计复议机关负责法制工作的机构收到复议申请书之日即为审计复议受理日，这是审计复议“便民”原则的又一体现，审计复议机关五日的审查期限对确定审计复议受理日毫无影响。如果错误地认为受理日是审计复议机关审查确定日，则以该日为基准而计算出来的复议申请书送达被申请人期间、被申请人提交答复期间、审查审计具体行政行为依据期间、作出审计复议决定期间等都会出现误算，必将使审计复议行为因违反法定程序而无效或者被撤销。
　　
审计机关如何向被审计单位及有关责任人告知复议机关

　　向被审计单位及有关责任人告知复议机关是审计机关行使审计具体行政行为时的法定义务，这种义务审计机关一般通过在审计决定书中告知复议机关的方式来履行。实践中，大多数审计机关仅告知其上级审计机关（《审计机关审计复议的规定》第三条将其称为审计复议机关）是复议机关，很不全面。根据《行政复议法》和《审计机关审计复议的规定》，上述复议机关不仅包括审计复议机关，还包括其他复议机关。所以，实践中应当根据具体情况的差异告知不同的复议机关，而不能千篇一律、以偏概全。

　　（一）告知上一级审计机关或者本级人民政府为复议机关。地方审计机关作出审计具体行政行为后，被审计单位或者有关责任人如果不服，既有权向该审计机关的上一级审计机关申请复议，也有权向其本级人民政府申请复议，地方审计机关在审计决定书中告知的复议机关应当是其上一级审计机关或者本级人民政府，而不能仅告知其中之一，剥夺被审计单位或者有关责任人的选择权。

　　（二）告知本级人民政府为复议机关。地方审计机关办理地方政府授权交办的事项和依照地方性法规、规章和有关规定办理审计事项作出审计具体行政行为的，地方审计机关在审计决定书中告知的复议机关应当是其本级人民政府。

　　（三）告知共同的上一级行政机关为复议机关。审计机关和其他行政机关以共同名义作出具体行政行为的，审计机关在审计决定书中告知的复议机关应当是其共同的上一级行政机关。