中央财政能承担多大的责任，成为提高廉租住房保障率的关键

　　“虽然罗列了廉租住房保障资金的来源和渠道，但对中央和地方财政分别承担多大责任并未明确。”11月14日，财政部发布《廉租住房保障资金管理办法》后，一位参与政策制定的专家如是说。中国廉租住房制度的主要矛盾是保障率过低。目前出台的资金管理办法，难以看出将会明显改善现状。

　　财政部发布《廉租住房保障资金管理办法》，其目的在于规范廉租住房保障资金管理，提高廉租住房保障资金使用效益。这也是落实今年8月7日《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》的配套制度之一。

　　《办法》规定，廉租住房保障资金的来源包括：（1）住房公积金增值收益扣除计提贷款风险准备金和管理费用后的全部余额；（2）从土地出让净收益中按照不低于10%的比例安排用于廉租住房保障的资金；（3）市县财政预算安排用于廉租住房保障的资金；（4）省级财政预算安排的廉租住房保障补助资金；（5）中央预算内投资中安排的补助资金；（6）中央财政安排的廉租住房保障专项补助资金；（7）社会捐赠的廉租住房保障资金；（8）其他资金。

　　细察廉租住房保障资金的来源，可以发现，其短缺的瓶颈依然没有解决。

　　列于第一项的住房公积金，本身是单位和个人的缴存，以帮助普通工薪阶层弥补购买力的不足，并非针对住房困难户或低收入群体的制度设计，利用方式为公积金贷款，具有一定的互助性，并不具有住房保障的作用。将其部分增值收益用于支持廉租住房保障资金来源，用工薪阶层的购买力支持低收入困难家庭，显然是“拆东墙补西墙”。

　　而且这部分资金数额有限。据建设部的数据，截止到2006年，全国公积金增值收益扣除风险准备金和管理成本后，累计计提廉租住房建设的补充资金约100亿元。

　　第二项资金来源为土地出让金，据建设部统计，2006年全国城市土地出让金的净收益2978亿元，其中10%也就是近300亿元。

　　1994年的分税制改革后，城市土地收益全部列入地方财政收入。“以地生财”开始成为地方政府增加可支配财力的重要途径。近几年土地价格的飞涨，围绕土地收益的分配，中央和地方政府间的博弈也逐年升级。中央强制地方将部分土地收益用于廉租住房保障，是又一项“中央出政策地方买单”的案例。

　　专家认为，这样的制度安排，实际效果如何不能有过多期待。过去的实践也显示专家的担忧不无道理，国务院于1998年出台《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》，要求各地建设廉租住房供应管理体制。但实际进展非常缓慢，截止到2004年，全国还有近半数的大中城市没有建立廉租住房制度。廉租住房覆盖面也很窄，目前廉租住房的申请对象，仅限于城镇低保对象中的住房困难户。2005年，城镇低保人数2200万人左右，其中被纳入廉租住房保障范围的只有32.9万户，低保户中的廉租住房保障率约4.4%.

　　此外，土地出让金净收益数额也存在很大的弹性。尽管如此，公积金增值收益和土地出让金净收益，是两项比较明确稳定的资金来源。后几项收入，分别来源于市县级政府、省级政府、中央政府和社会。

　　“各级政府分别应承担多少责任，财政部的办法中没有明确规定。”专家认为，必须加大政府投入的力度，否则难以从根本上解决廉租住房保障覆盖率过低的现状。

　　据了解，财政部的态度，是希望地方财政承担更大的责任。从财政部出台的办法中可以看出，廉租住房保障资金的来源中，承担资金来源的顺序，依据政府级别从下向上排列，将中央财政置于最次要的位置。

　　然而，一位参与政策制定的专家表示，“中央财政应该承担廉租住房保障资金的主要责任。”在国际上，中央财政大多承担50%的此类支出。此次财政部制定的《廉租住房保障资金管理办法》中，没有明确各级政府应承担多大的支出责任，“可能是还没有想好”。

　　这位专家认为，要落实廉租住房保障资金的来源，必须明确各级政府的责任，建立以公共财政为主的住房保障预算支出制度，由中央政府承担财政支出，地方政府承担住房保障的事权。中央政府若不主动买单，廉租住房制度的推进难有实质进展。